Een land besturen
kan ook anders
Lees hier hoe men in
Zwitserland een land bestuurd
Stel, een groep mensen
spoelt aan op een onbewoond eiland en besluit daar een nieuwe
staat te stichten. De een zegt: laten we vertegenwoordigers kiezen
die een grondwet opstellen. Een ander zegt: nee, laten we ze loten.
Nummer drie is anarchist en wil helemaal geen staat. De vierde
wil dat de professor in het gezelschap alle besluiten neemt. De
anderen zeggen eigenlijk niet zoveel. Hoe kunnen ze tot een algemeen
aanvaard besluitvormingssysteem komen? Een referendum natuurlijk.
Dit voorbeeld geeft
aan waar de schoen wringt in ons huidige politieke systeem. Een
democratie is een systeem waarin de burgers zichzelf besturen.
Het besluitvormingssysteem zelf is logischerwijs het eerste waar
ze het over eens moeten worden. In een democratie wordt de vorm
van de regering per definitie door de meerderheid gesteund. Als
de meerderheid bij gelegenheid direct democratisch wil beslissen
en volgens peilingen wil ongeveer 80 procent van de Nederlanders
dat en dit wordt door een elite niet toegestaan, dan kan
je dat geen democratie noemen.
Referendum unlimited
De tegenwerping luidt
dan vaak dat directe democratie alleen mogelijk is in kleine gemeenschappen
die maar weinig besluiten hoeven te nemen. Je kan immers niet
met bijna 17 miljoen Nederlanders op een marktplein gaan staan
en met handopsteken alle besluiten nemen. Daarvoor zijn er te
veel burgers en te veel besluiten.
De oplossing: je kiest of loot een vaste groep een parlement
dat wordt vrijgesteld van arbeid en het mandaat krijgt
om de politieke besluiten te nemen. Als voldoende mensen daarbij
de hand opsteken, moet het mandaat teruggaan naar de burgers die
vervolgens per referendum beslissen.
Een referendum is een volksvergadering waar de deelnemers niet
langer fysiek bij elkaar komen. De voorafgaande discussies vinden
niet centraal plaats, maar decentraal - via de media, op internet,
in je vriendenkring, in het verenigingsleven.
Het is daarbij logisch om burgers in principe dezelfde bevoegdheden
en mogelijkheden te geven als parlementariërs. Want de rechten
van de volksvertegenwoordiging zijn - van wie anders? - afgeleid
van die van de burgers.
Referenda moeten dus bindend zijn. Daarbij is geen reden voor
uitgezonderde onderwerpen en burgers moeten ook eigen voorstellen
ter stemming kunnen brengen (het zogenoemde Volksinitiatief).
Ook moeten er, net als bij verkiezingen, geen minimale opkomstdrempels
gelden.
Dat wisten ze in Zwitserland
al lang
Precies zon systeem
bestaat al sinds eind negentiende eeuw in Zwitserland (en in de
helft van alle Amerikaanse deelstaten). Zwitserland heeft een
parlement, maar dit kan via de directe democratie steeds worden
overruled. Een facultatief referendum over reeds door het parlement
aangenomen wetten en verdragen komt er na 50.000 handtekeningen.
Met 100.000 handtekeningen kunnen burgergroepen eigen voorstellen
aan een volksinitiatief onderwerpen. Het verplichte referendum
regelt dat elke grondwetswijziging en elke toetreding tot een
supranationale organisatie (zoals de EU) automatisch aan een referendum
wordt onderworpen.
Uitgesloten onderwerpen zijn er nauwelijks. Alle wetten en verdragen
zijn referendabel en je kan zonder meer een volksinitiatief lanceren
voor bijvoorbeeld verandering van het staatsbestel (het huidige
Zwitserse proportionele kiesstelsel werd via een volksinitiatief
ingevoerd) of wijzigen van belastingen (te veel voorbeelden om
op te noemen).
Referenda en de meeste verkiezingen worden gebundeld in twee tot
vier jaarlijkse stemdagen. Referenda zijn hoegenaamd altijd bindend
en er gelden nergens minimale opkomstdrempels. De meerderheid
van de opgekomen stemmers beslist. Of opgekomen de grote
meerderheid stemt per brief en het stemmen én handtekeningen
inzamelen via internet wordt de komende jaren over heel Zwitserland
uitgerold.
Dankzij de referenda
worden in Zwitserland publieke debatten gehouden over zaken die
in Nederland door politici van de agenda worden gehouden
Dankzij de referenda
worden in Zwitserland publieke debatten gehouden over zaken die
in Nederland door politici van de agenda worden gehouden: over
immigratie (regelmatig), in of uit de Europese Unie (regelmatig),
totale afschaffing van het leger (twee keer sinds 1989), of invoering
van
het basisinkomen (binnenkort). Het is niet mogelijk voor politici
om themas te ontwijken of taboe te verklaren.
Voor elke stemdag krijgt elke burger een referendumboekje thuisgestuurd
waarin goed geschreven samenvattingen staan over de veranderingen
die de referendumvoorstellen aanbrengen en analyses van de juridische
en financiële effecten. Ook geven de regering, het parlement
en het burgercomité hierin hun argumenten en
Raadpleging van bovenaf
Op federaal niveau
vonden sinds 1848 bijna zeshonderd referenda plaats. Op alle niveaus
zijn er in Zwitserland zon tweehonderd referenda per jaar.
Overigens worden ruim 80 procent van de gemeenten en twee kantons
(Glarus en Appenzell Innerrhoden) nog via volksvergaderingen bestuurd,
waarbij de burgers op het marktplein met opgestoken handen alle
belangrijke besluiten nemen.
Dit wordt gecomplementeerd met een uitgesproken federalistische
staatsopbouw, waar veel belangrijke bevoegdheden bij de gemeenten
en kantons liggen in plaats van bij de federale regering.
Belangrijk is dat referenda óf krachtens de grondwet verplicht
zijn, óf kunnen worden aangevraagd door initiatiefgroepen
die het genoemde aantal handtekeningen kunnen overleggen. De regering
of het parlement kunnen geen referenda initiëren.
Dit staat in scherp contrast met zogenoemde plebiscieten, niet-bindende
raadplegingen die door regerende politici van bovenaf worden uitgeschreven.
Het doel is om een buitengewone legitimatie voor de door de politici
gewenste besluiten te creëren. De spelregels worden daarbij
ad-hoc vastgesteld, met het oog op de gewenste uitkomst. Regelmatig
worden allerlei losstaande onderwerpen tot één vraagstelling
samengesmeed waar burgers dan als geheel ja of nee
op moeten zeggen.
Eenheid in een land
van minderheden
Onder druk van deze
referendumpraktijk is in Zwitserland een zeer stabiel politiek
systeem ontstaan. De regering bestaat sinds 1959 uit een brede
coalitie van de vier grootste partijen. Elke groepering die in
staat wordt geacht om een referendum te lanceren, wordt in een
vroeg stadium bij nieuwe beleidsvorming betrokken. Als de regering
dat niet doet, riskeert ze een referendum te verliezen.
Omdat de oppositiepartijen ook referenda kunnen lanceren, worden
hun wensen waar mogelijk ook in het beleid verwerkt, zodat ze
geen referendum lanceren. Politieke persoonlijkheden spelen nauwelijks
een rol van betekenis. De functie van president wordt om de beurt
een jaar lang uitgeoefend door één van de zeven
ministers. Als persoonlijkheden toch boven de massa uitstijgen
is dat vaak op de schouders van een referendumcampagne.
Politiek extremisme is in Zwitserland dan ook een marginaal verschijnsel;
de Zwitserse Volkspartij is een stuk minder eng dan sommige partijen
die in de parlementen in EU-lidstaten en het Europarlement zitten.
Er zijn regelmatig referenda over de vormgeving van de directe
democratie
Een interessant gegeven is dat het Zwitserse systeem ook bij uitstek
geschikt is voor een land van minderheden. Zwitserland heeft een
Duitse, Franse, Italiaanse en Retoromaanse bevolkingsgroep, en
(voorheen) meer conservatief-katholieke en meer progressief-liberale
kantons. In de negentiende eeuw vochten deze nog een burgeroorlogje
uit, de Sonderbundskrieg. Het federale referendumsysteem, kort
daarna geïntroduceerd, zorgde er mede voor dat deze bevolkingsgroepen
goed in Zwitserland zijn geïntegreerd. In tegenstelling tot
een representatief systeem kent een directe democratie namelijk
geen vaste verdeling in meerderheid en minderheid. Elk onderwerp
moet zijn eigen wisselmeerderheid vinden. Allerlei groeperingen
scoren om beurten punten. En het volksinitiatief geeft elke minderheid
met goede argumenten de kans om een meerderheid te worden.
Zwitserland heeft hiermee succes. De economie draait uitstekend,
de belastingen en de staatsschulden zijn relatief laag, de overheid
is relatief klein en efficiënt, en last but not least: Zwitserland
heeft op één land na (Zweden) de langst staande
vrede van Europa.
Van al deze zaken hebben economen en bestuurskundigen overigens
aangetoond dat directe democratie er een, vaak forse, positieve
invloed op heeft. Het is heus niet alleen het bankgeheim dat Zwitserland
heeft omgevormd van een arm agrarisch land zonder grondstoffen
tot één van de welvarendste staten ter wereld. Omdat
alle referendumrechten in de grondwet staan, en de grondwet alleen
te wijzigen is via een referendum, zijn de burgers echt de baas
over hun democratie. En er zijn regelmatig referenda over de vormgeving
van de directe democratie.
En het immigratiereferendum
dan?
Op 9 februari stemde
een zeer krappe meerderheid (50,3 procent) van de Zwitsers voor
een nog nader vast te stellen limiet aan de immigratie, vooral
van EU-onderdanen die als arbeidsmigrant naar Zwitserland komen.
Hoe moet de progressieve mens zon referendum nu zien?
Een verklaring voor de uitslag is dat de immigratie inmiddels
ruim het tienvoudige bedraagt van het aantal dat werd becijferd
toen Zwitserland een decennium geleden akkoord ging met het vrije
personenverkeer. Het is immers crisis in Europa en in Zwitserland
gaat het, mede door de directe democratie en het vasthouden aan
de eigen munt, economisch uitstekend. Dat zuigt zeer veel arbeidsmigranten
aan en dat levert druk op voor de Zwitserse arbeidsmarkt en de
huizenprijzen.
De Zwitsers willen niet verantwoordelijk worden gehouden voor
problemen die de EU met haar autocratie en haar permanente europeaniseringsdrang
ook waar die contraproductief werkt zelf heeft gecreëerd.
De woedende reacties uit Brussel worden ook ingegeven door het
feit dat Zwitserland sowieso een doorn in het Brusselse oog is
omdat Zwitserland dagelijks bewijs levert dat veel heilige overtuigingen
en praktijken van de Europese Commissie wel eens dwaalwegen zouden
kunnen zijn.
Een keuze voor eigenbelang
Is de uitslag charmant?
Niet bijzonder. Het is een keuze voor het eigenbelang. De uitslag
is ook in Zwitserland omstreden. Heeft elke staat het recht heeft
om zijn eigen immigratie- en naturalisatiebeleid vast te stellen?
Principieel: ja. Elk land ter wereld heeft zulke wetten en het
valt op dat de ophef veel minder is wanneer parlementen die goedkeuren
dan wanneer burgers dat via referenda doen.
De vraag die dan overblijft is of rechters dit soort referendumuitkomsten
moeten kunnen vernietigen. Ik denk van niet. Dat zou aan rechters
een wetgevende macht geven die aan de bevolking of haar vertegenwoordigers
toekomt. Dat zou van rechters ongekozen politici maken.
Het is dan ook geen reden om de directe democratie af te wijzen,
net zomin een onwelgevallige parlementsbeslissing reden is om
het parlement af te schaffen. Er is gewoon geen besluitvormingssysteem
denkbaar dat altijd automatisch goede besluiten oplevert. Om te
beginnen verschillen we nu juist van mening wat inhoudelijk goede
besluiten zijn. Het gaat erom dat het besluitvormingssysteem zelf
door de brede bevolking als eerlijk en effectief wordt ervaren.
Zou dit ook in Nederland
kunnen?
Zeker. En het gebeurt
ook steeds meer. Nederland is op referendumgebied een internationale
hekkensluiter. Tot voor kort waren we één van de
vijf landen ter wereld die nog nooit een nationaal referendum
hielden. Maar het eerste landelijke referendum over de Europese
Grondwet in 2005 veranderde dit.
De onverwacht hoge opkomst van 63,3 procent - meer dan het dubbele
van de Europese verkiezingen van 1999 (29,9 procent) toonde
aan dat Nederlanders ook mee willen beslissen en veel sceptischer
staan tegenover de steeds verder gaande machtsoverdracht aan de
Europese Unie dan de politieke klasse.
Steeds meer gemeenten (circa honderd) en provincies (inmiddels
vijf) hebben het referendum mogelijk gemaakt via lokale verordeningen
en er zijn inmiddels ruim 150 gemeentelijke referenda gehouden.
De gemiddelde opkomst daarvan (57,6 procent) ligt niet veel lager
dan de gemiddelde opkomst bij raadsverkiezingen (laatste tien:
64,6
In april gaat de Eerste Kamer naar verwachting akkoord met de
Wet Raadgevend Referendum, die aan 300.000 Nederlanders het recht
geeft om een niet-bindend correctief referendum aan te vragen
over de meeste wetten en verdragen. De handtekeningendrempel is
fors (300.000 handtekeningen), maar haalbaar. Positief is dat
de meeste onderwerpen zijn toegelaten, dat de mogelijkheid voor
handtekeningeninzameling via internet wordt geopend, en dat er
geen opkomstdrempel is. Indien goedgekeurd, kan de wet al in de
herfst ingaan.
De senatoren buigen zich dan ook over een grondwetswijziging die
het correctieve referendum bindend zou maken. Hiervoor is
na de komende verkiezingen een meerderheid van twee derde
nodig. Die wordt al decennia door VVD, CDA, SGP en CU (zeg maar
kerk en kapitaal) geblokkeerd. Maar niet-bindende referenda kunnen
met een gewone meerderheid. Daarom hebben de voorstanders (PvdA,
PVV, SP, D66, GroenLinks, 50Plus en PvdD) zowel een niet-bindende
als een bindende vorm ingediend.
En nu?
Het correctief referendum
werkt als een rem: mensen kunnen hiermee nieuwe wetgeving blokkeren.
Die mogelijkheid is goed, maar burgergroepen moeten ook constructieve
actie kunnen ondernemen en zelf voorstellen aan de bevolking kunnen
voorleggen: het volksinitiatief. Drie kleine organisaties (Referendum
Platform, Agora Europa en Netwerk Democratie) zijn daarom de campagne
Maak de Wet! gestart. Zij willen met zoveel mogelijk burgers en
organisaties een eigen wetsvoorstel voor het volksinitiatief schrijven
en dit vervolgens in de Tweede Kamer